“执行难”原因及对策

市法院执行局副局长 张润柏

2008年1月30日

 “执行难”是目前全国范围内普遍反映的一个问题，是一个长期困扰着人民法院执行工作的顽症。不久前，黑龙江省高级人民法院就这一问题向全省发出通知，要求进行认真研究探讨。笔者结合执行工作经验，谈一下粗浅看法。

 “执行难”成因

一、被执行人财产难查

查找被执行人财产是执行难的最主要原因。在执行中，对于公民个人当事人，往往是“要钱没有，要命一条”。有的人为逃避债务，早在审理阶段就已经将存款转移至他人名下，车辆登记在他人名下（或者原先就登记在他人名下），甚至与妻子（丈夫）假离婚，财产全部或大部分给其配偶，自己“净身出户”。对于企业来说，往往就是“人去楼空”，名存实亡。查询企业账户无存款，车辆登记在他人名下或者没有车辆，厂房太大不便分割，且无法变现，而申请人又不便接管。但实际上，这些公民和法人未必没有真正的财产。有的时候，被执行人仍然在外花天酒地，被执行企业仍然进行大额交易，或使用现金，或使用其他企业账户。

二、财产变现难

在执行中，被执行人很少直接给付货币资金，法院往往是通过处置被执行人的土地使用权、房屋或车辆等财产抵债。但是土地使用权和房屋的价值一般比较大，不容易拍卖变现，特别是有的地块位置不佳，无人问津。有时土地或房屋没有手续或手续不全，无法办理过户手续，甚至于拍卖机构因土地或房屋没有手续或手续不全而不接受法院的拍卖委托。由于土地或房屋没有手续或手续不全，未办理所有权证书，无论是双方当事人自行协商以物抵债，还是法院裁定以物抵债，在结案后经常会有案外人上访，拿出足以令人信服的证据或其他法院的相关法律文书，称在此之前，该房屋已经由被执行人交上访人抵债了。被执行人将同一栋房屋分别抵偿给不同的人抵债，其行为本质上属于“一物两卖”，应按一物两卖的处理原则解决。其结果是，该房屋应抵偿给在先合法占有房屋的人，造成案件没有真正执行终结，再继续执行，其难度可想而知。又如：有的汽车没有手续或手续虚假，不便出卖，如果不抵债，又没有其他财产可供执行。该车抵债后，法院裁定结案。过了一段时间，该车被公安机关扣押，无法取回，致使执行标的落空，当事人上访不止。

三、执行冲突协调难

（1）在执行中，如果两个不在同一地级市的人民法院发生执行冲突，双方互不相让，协调起来很困难。在实践中，没有哪个案件通过两个法院的协商能顺利解决。必须到双方共同的上级法院协调解决。如果双方不在同一个中级法院辖区，则必须到省法院解决。因路程较远，往往费时耗力。省法院如果不能及时作出裁决，则案件久拖不决。如果需要由最高人民法院协调解决，则更是遥遥无期的事。（2）一旦两个法院发生执行冲突，涉及有关部门配合的，矛盾更加突出。有关司法解释并没有规定发生冲突时，法院之间履行何种手续，特别是给协助执行部门出具何种手续。这是一个操作细节问题，但这个细节很重要，如果不能及时中止执行，财产转移至当事人手中，再执行回转将更加困难。

四、证人作证难

在执行中，经常需要调查被执行人的财产，而这就需要相关知情人为执行人员提供证据。但实践中，证人往往不予作证，或不到场，或躲避不见。虽然作证是法定义务，但现行有关法律和司法解释只是对作伪证行为进行处罚进行了规定，而对不作证或不到场的行为并没有规定明确的处罚措施。有的证人甚至直接以不知道为由拒绝作证。对于一些法人单位，有的因事不关己而不愿作证，有的因不愿得罪人而不愿作证，结果在作证时敷衍了事，不能达到法律规定的要求。例如，我院执行人员前不久在调查一被执行人的房产时，因该房产没有所有权登记，找到了房屋的使用人调查了解情况。但房屋使用人拒绝作证，后经反复交涉，才接受法院调查。该证人告知法院房屋是被执行人出租给其使用，但只允许法院查看合同原件，不允许复印证据。调查结束后，不在笔录上签字，也不愿提供自己的自然情况。后经执行人员反复规劝，才在调查笔录上签字。

五、有关部门协助难

虽然协助人民法院查询自然人、法人的财产是法定的义务，但有关部门的协助远远不能满足执行工作的需要。例如，查询工商登记，工商机关只提供企业法人的名称、性质、办公地址、法人代表姓名及注册资金数额等基本信息，对于工商登记申请审批材料、股东名册、出资及验资情况、分支机关情况等详细资料则不愿协助提供。房地产登记管理部门对于房地产权属情况只提供产权人姓名或名称，至于所有权人取得财产的方式、交易合同等详细资料则不愿提供。此外，负有协助执行义务的部门还经常审查协助执行手续的合法性，甚至于对于法院内部的权限划分及各种审批手续是否齐备也进行审查。例如法院的判决和执行是否违反级别管辖，异地执行必须出示省级法院的批准手续，对不动产的再续封是否有省级法院的批准文件。特别是异地执行，这种情况尤为突出。

六、执行人员素质提高难

不必讳言，当前执行办案人员的业务素质根本不能满足工作需要。执行人员绝大多数无审判法官资格，没有学历，甚至文化水平都不是很高。据我们了解，这一现象在全国各地法院都存在，特别是担负主要执行任务的中级和中级以下法院。由于对法律业务不熟悉，难以完成执行工作任务。在法官整体素质尚不高的情况下，各级各地法院均不可能将业务素质高的审判人员投入到执行工作中去。这就使提高业务水平的难度大大增加。执行员业务素质低下，一方面造成执行案件质量低下，当事人上访缠诉不止，另一方面，执行人员的自律性相当差，不能公正、文明、廉洁执法，甚至公然“吃、拿、卡、要、报”，且以此作为自己的“本事”对外加以炫耀，不以为耻，反以为荣。在这种情况下，执行错误不可避免，由于法院的人、财、物均由当地党委政府统一管辖，国家赔偿资金拨付十分费力，法院又没有国家赔偿资金的其他来源，由此导致上访形势更加严峻。这种情况长期不能改变，导致执行信访案件大幅上升，处理难度加大，不利于社会稳定。这种局面，反过来导致信访久拖不决，耗费执行人员大量时间和精力，严重影响新受案件的执行，如此形成恶性循环，成为执行工作的桎梏和顽疾。

执行难对策

俗语云：冰冻三尺非一日之寒。我们认为，解决执行难问题，是一项非常艰巨的系统工程，非一朝一夕之事。在当前的形势下，应试图从以下几个方面着手解决。

一、增加科技含量，加强科技投入，进一步完善企业和个人基础数据库建设

据中国人民银行有关负责人介绍，全国集中统一的企业信用信息基础数据库于2006年8月全国联网正式运行。个人信用信息基础数据库于2006年1月全国联网正式运行。这两个系统目前已经采集了与金融机构有信贷往来的490万个企业和6400万个自然人的信息。执行机关应充分利用现代科技手段，从技术上破解查找财产难题。人民法院可以商请信息产业部门和中国人民银行，对这两个数据库加紧进行完善、改造，使之具备快速查询企业和个人存款的功能，甚至与人民法院执行案件信息管理系统联网，充分发现互联网的作用和功能，使查询企业和个人存款快速、及时、准确、简便，实现数字化执行。

二、加强和完善不动产及特殊动产的登记管理工作，明确权属关系，稳定财产秩序

不动产及特殊动产的登记管理工作的好坏，直接影响执行工作的进行。目前，《物权法》刚刚颁布施行，统一登记机关的必要性已达成共识，但在实践中真正实现登记机关的统一还需要很长一段时间。由于登记机关不统一，造成登记工作秩序混乱，且登记工作漏洞百出。最主要的问题是登记不及时、不准确，大量的无证房屋无法认定权属，虚假登记、错误登记妨碍了权属的调查。因此，应建议国家有关部门迅速统一登记机关，并对登记工作进行一次全面彻底的普查，完善登记制度，消灭无证房屋，纠正错误登记，明确权属关系，稳定财产秩序。

三、完善司法解释，增强执行工作司法解释的操作性

众所周知，执行工作主要是运用程序法，且实践性十分强。但在执行中，经常遇到一些细节问题，司法解释没有规定或规定得过于原则，而不便于操作。例如：执行法律文书的样式最高人民法院始终没有颁布标准样式；当事人可以提出异议的执行行为的种类；对于执行标的物享有抵押权、优先权的人依何程序加入到执行程序中来；如何认定参与分配的具体条件已经成就。

四、加强对协助执行存在问题的调查研究，做好与工商、金融、房地产等部门的沟通与联系，优化执法环境

最高人民法院与金融、房地产等部门联合下发了一些文件，对于协助执行工作进行了规范。但实践中，由于有关部门协助执行人员法律意识淡薄，业务素质不高，以及其他一些主客观原因，对于一些协助细节问题双方不能达成一致意见，特别是一些认识上的分歧，而这种情况往往又不宜认定为妨碍执行行为，不宜采取民事强制措施，影响了执行工作的顺利进行，而解决冲突的协调机制并不完善。因此，应建立健全冲突协调机制，迅速及时解决认识分歧。

五、在全国范围内建立起统一、高效、迅速、有力的执行威慑机制，并认真抓好该机制的运行管理，加大执行工作力度

不必讳言，近几年来，各地关于执行威慑机制、联动机制的制度建设时常见诸报端，但这些制度只是地区性的，制度本身不尽合理，措施无力，更主要的是没有真正得到贯彻落实，并未发挥良好的作用。最后，这些制度成了美丽的花环，成为执行工作出成绩、领导干部出政绩的一个形象工程。现在的问题是，我们的制度很多，但没有得到贯彻落实，其危害比没有这些制度本身所造成的危害要大得多。因此，必须建立全国范围内统一、高效、迅速、有力的执行威慑机制，联合检察、政府职能部门、金融系统及新闻媒体，采取强有力措施，如限制或禁止被执行人融资、投资、置产、转让财产、出境、注册新公司、日常高消费等措施，给被执行人心理造成强大压力，迫使其履行义务。我们在这里不是要论述应当如何建立执行威慑机制，我们所要强调的是，该机制一定要有威慑力。执行威慑机制一旦启动，一定要得到切实的贯彻执行，不能虎头蛇尾，半途而废。

六、调整充实执行队伍，提高执行人员素质

应该说，这是一个老生常谈的问题。但我们并没有真正认识到它的重要性，更没有真正下决心解决这个问题。制度的建设固然重要，但再好的制度也要靠人去贯彻执行，如果执行人员的素质不能提高，再好的制度也不能贯彻落实。我们认为，执行人员的素质问题已经到了非解决不可的地步。人员素质的提高也许不是万能的，但不提高人员素质是万万不能的。如果不拿出一定的勇气和魄力，这个问题是难以解决的。

当然，解决执行难问题，从根本上说，要靠完善社会主义法律制度，加强民主法治建设；要靠提高公民法律意识，形成自觉学法、守法、用法的社会氛围；要靠深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，提高司法能力，保证办案的质量和水平。本文仅从实际工作角度，着眼于执行工作实践，提出几点切实可行的措施，以求教于同仁。

（市司法局供稿）